Будапештський меморандум 1994 року

За кілька років після здобуття незалежності Україна потрапила у стрімку течію міжнародної політики, спрямованої на подолання наслідків “холодної війни”, обмеження озброєнь та фактичну політику демілітаризації у сфері накопичення, використання та розповсюдження ЗМУ (зброї масового ураження). Факт приєднання України до Договору 12 липня 1968 року став точкою відліку для формування нової історії, поштовхом для багатьох печальних подій, свідками та безпосередніми учасниками яких ми стали.

Ядерна зброя, якої Україна була позбавлена за умовами Будапештського меморандуму в обмін на гарантію безпеки і недоторканності державних кордонів, збереження територіальної цілісності, – є стримуючим фактором для країн, які бажають здійснити інтервенцію у внутрішні справи нашої держави. Підписання цього документу ще у далекому 1994 році викликало суттєвий резонанс в суспільстві. Незважаючи на непереборне бажання вірити у еволюцію засобів вирішення суперечливих ситуацій за посередництва міжнародних організацій та альянсів, створення платформи для мирного подолання конфліктів, воно чітко усвідомлювало існування можливості порушення основоположних принципів дипломатії кінця ХХ – початку ХХІ століття і відповідно положень Будапештського меморандуму.

На превеликий жаль, ці побоювання справдилися, і наразі ми маємо складну ситуацію, пов’язану з порушенням умов Меморандуму про гарантії безпеки і неможливістю з певних причин притягнути винних до відповідальності. Чому так трапилося? Хто готовий взяти на себе провину за скоєне? Чи можливо взагалі притягнути когось до відповідальності сьогодні? – саме ці питання раз по раз підіймають науковці, даючи оцінку Будапештському меморандуму, як міжнародно-правовому договору.

Дискусії, що точаться довкола правового статусу цього документа не вщухають і по сьогодні. Чи має документ юридичну силу, чи можна вважати порушення положень Будапештських домовленостей порушенням міжнародного зобов’язання, добровільно взятого на себе державами, або ж цей договір має винятково декларативний характер. Якщо остання теза є правдивою, чому цього не передбачили у момент його підписання, чому за період з 1994 року не було вжито належних заходів щодо усунення негативних наслідків, спричинених Меморандумом, не підтримано жодної ініціативи щодо перегляду положень і статусу цього документа?

Перелік подібних запитань, частина з яких ніколи не матиме чіткої відповіді, можна продовжувати до нескінченності. Проте кожна спроба прояснити цю ситуацію ще на крок наближає нас до остаточного вирішення поточних проблем, відкриває шлях для вільного бурхливого розвитку нашої держави.

Що таке меморандум, як документ міжнародного права.

Широке розмаїття документів у міжнародному праві зумовлене варіативністю їх цільового призначення, юридичною силою, комплексністю використання з іншими документами чи індивідуальною силою, необхідністю ратифікації чи її відсутністю, кількістю суб’єктів тощо. Окреслюючи картину щодо міжнародно-правових договорів, здебільшого виділяють такі їхні різновиди:

• договір (домовленість між державами з культурних, політичних, соціально-економічних та будь-яких інших питань);
• угода (домовленість, підписаний від імені уряду та зазвичай не потребує ратифікації);
• пакт (домовленість між державами щодо проблеми, яка потребує нагального вирішення);
• декларація (одностороння заява, що містить точку зору держави стосовно певної проблеми);
• конкордат (договір Ватикану з католицькими країнами щодо правового статусу католицької церкви у цій державі);
• конвенція (договір в певній сфері чи галузі з ряду питань);
• картель (договір, що порушує питання обміну військовополоненими чи видачі злочинців);
• modus vivendi (тимчасовий договір, що згодом має бути замінений на постійний);
• обмін дипломатичними нотами чи пам’ятними записками (мають характер міжнародної угоди, коли текст на міждержавних документах однаковий);
• комюніке (повідомлення про підсумки міжнародних переговорів);
• акт (міжнародне зобов’язання або одностороння урочиста заява);
• протокол (документ, яким доповнюється міжнародний договір);
• меморандум (фіксує фактичну сторону міжнародного питання).

Зупиняючись на останньому терміні та аналізуючи його особливості, як різновиду міжнародно-правового договору, ми, перш за все, маємо звернутися до його тлумачення. Слово “меморандум” (від лат. memorandum – те, про що слід пам’ятати) має кілька значень:

1. Доповідна записка, пояснювальна письмова довідка, лист з приводу певних питань, нотатка для пам’яті [1].

2. Один з видів дипломатичного листування з викладом поглядів уряду з якого-небудь питання [2]; зазвичай додається до ноти [1]. А також дві інші дефініції, що стосуються торговельної та страхувальної сфери.

Наразі нас цікавить лише юридичний аспект цього поняття, який визначає меморандум різновидом листування, що підкріплює чи розтлумачує позицію держави з певного питання та супроводжує більш офіційні документи. Зокрема, в міжнародному праві на альтернативні форми меморандумів часто покладають функцію звіту, листа, інформаційної записки (“briefing note”) або сполучного документа (“binder”). Тобто, якщо меморандум є документом, що супроводжує дипломатичну ноту – офіційне звернення уряду однієї держави до уряду іншої або кількох держав, він містить тлумачення намірів співпраці і визначає основні її напрямки, але не має сили міжнародного договору. 

Варто відзначити, що меморандум, як міжнародно-правовий документ, не є обов’язковим для виконання сторонами, що його укладають. Це визначається, перш за все, завдяки ретельному аналалізу формулювань документа, що уточнюють його характер, а також факту ратифікації. Останню особливість вважають найбільшою перевагою і, одночасно, найбільшим недоліком документів цього виду. Порівняно з більш формальними інструментами, меморандуми можуть бути введені в дію в більшості країн, не вимагаючи схвалення парламенту, що дозволяє уникнути зобов’язання за міжнародним правом.

Рішення щодо ратифікації визначається внутрішнім законодавством сторін і залежить в значній мірі від предмету підписання меморандуму. У випадку, коли він використовується для модифікації і адаптації існуючих договорів, меморандум фактично має статус міжнародного договору. Хоча, державу не можна притягти до відповідальності за порушення положень документа, якщо частиною національного законодавства визнаються лише ратифіковані міжнародні договори. В цьому випадку, меморандум матиме лише декларативний характер і не визначатиме відповідальності для сторін, що певним чином порушили його положення.

Правовий статус та аналіз положень меморандуму.

5 грудня 1994 року чотирма країнами: Україною, Сполученими Штатами Америки, Сполученим Королівством Великої Британії та Північної Ірландії та Російською Федерацією – в угорському місті Будапешт було підписано документ, що стосувався гарантій безпеки України в зв’язку з її долученням до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї.

Основною причиною поширення доктрини відмови від використання ядерної енергії, як складової збройного арсеналу держави, став її вплив на усе навколишнє середовище без винятку (не лише на територію, якій завдають ядерного удару), а також катастрофічні за своїми масштабами наслідки радіоактивного випромінювання, що є результатом застосування цього виду зброї. Офіційно дослідники також виділяють ряд інших приводів, що зумовили підписання цього документа. Зокрема, Т. Біляк зазначає, що уважний аналіз історичних фактів свідчить про те, що Україна відмовилася від ядерної зброї під серйозним зовнішнім тиском в умовах значної внутрішньої нестабільності [3]. На Україну чинився дипломатичний та інформаційний тиск не лише з боку Росії, яка претендувала на цю зброю (і врешті її отримала), а також з боку Заходу [4]. У цей час, із розвитком ядерних технологій, після завершення «холодної війни» та розпаду соціалістичного табору, світова спільнота постала перед новими безпековими викликами. 

«Головний аргумент, який потужно використовувався найбільшими світовими ядерними державами та іншими країнами – це те, що Україна повинна здійснити ядерне роззброєння з тим, аби не блокувати світовий процес зменшення ядерної загрози у світі і його стабільності. Саме ця теза була головним аргументом на різного рівня дискусіях», – зазначив Юрій Костенко, керівник урядової делегації України на переговорах з РФ у питаннях ядерного роззброєння  у 1992-93 та автор книги «Історія ядерного роззброєння України». 

Існували також інші важливі чинники, які призвели до підписання Будапештського меморандуму [5]:

• відсутність можливостей для управління ракетно-ядерними комплексами на території України;
• проектування і виготовлення ядерної зброї відбувалося в Росії, а її монтаж та обслуговування здійснювалися фахівцями спеціального управління колишнього Міністерства оборони СРСР, яке не мало своїх підрозділів в Україні;
• загострення проблеми обслуговування ядерних боєголовок у зв’язку з тим, що гарантійний термін використання частини з них вже добігав кінця;
• відсутність фінансування для створення власних установок для регенерації ядерних боєзарядів;
• необхідність перенацілювання ядерної зброї з метою ядерного стримування за наявності в українському суспільстві полярних поглядів щодо вибору геополітичного вектору розвитку країни;
• сильні антиядерні настрої в українському суспільстві, обумовлені, значною мірою, Чорнобильською катастрофою.

В умовах соціальної, політичної та економічної кризи подолання деяких проблем з цього переліку було якщо не майже неможливим, то вкрай важким. З іншого боку, молода українська держава потребувала стабільності, визнання на міжнародно-політичній арені і готовності передових країн до співпраці. Тому відмова від ядерної зброї в цьому контексті може бути розглянута як реальне рішення з боку державної влади.

Проте існує також і зворотній бік медалі. Далеко не всі оцінювали ситуацію, що склалася на 1994 рік, як критичну для України. Перемовини про підписання подібного договору велися ще з середини 1993 року з Російською Федерацією, Французькою Республікою, Китайською Народною Республікою та кількома іншими державами, проте усі угоди були лише компіляцією положень уже існуючих міжнародних договорів, пактів та конвенцій, містили здебільшого декларативні принципи, яких вже і так дотримувалася Україна. Більше того, юристи, запрошені для надання кваліфікованої оцінки тексту майбутнього документу, визначили його ненадійним, положення якого не можуть повністю гарантувати безпеку нашої держави за умови долучення її до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї. Також виникло багато запитань щодо тлумачення пункту про “гарантії безпеки” та коректність перекладу трьома мовами. Про певну слабкість гарантій, які було надано Україні ядерними державами, свідчить те, що в англомовному тексті Меморандуму (в його назві) було використано термін «security assurances» (безпекові запевнення), що є значно слабшим за термін «security guarantees» (безпекові гарантії) [9].

Стівен Карл Пайфер англ. Steven Karl Pifer
3-й Надзвичайний і повноважний посол США в Україні
Час на посаді:
1998 — 2000
Попередник	Вільям Грін Міллер
Наступник	Карлос Паскуаль
Народився	8 грудня 1953 (63 роки) Себастопол, Каліфорнія, США
Громадянство	США

Екс–посол США в Україні С. Пайфер роз’яснював з цього приводу, що «коли йшли перемовини про прийняття цього документа в 1994 році, то використовувалися поняття «забезпечення безпеки», але не «гарантій», а відтак «це приводить до непорозумінь». «Різниця між цими двома поняттями для американської сторони не була важливою, – зауважував пан посол, – тому що для Америки було зрозуміло використання цього терміну: американська сторона не стане застосовувати силу в цьому випадку». Отже, українські дипломати і Президент або не усвідомлювали деталей дипломатичних термінів та їх значень, у що мало віриться, або ж, з якихось причин, свідомо (під тиском, шантажем чи за інших «спонук») підтримали спрощений варіант документа, який мав доленосну вагу для держави Україна та її національної безпеки. Варіант – що дивним чином був подібним до кремлівських проектів і який залюбки сприйняли усі ядерні велетні політичного Олімпу, умивши руки й уникнувши юридично-політичної, проте не історичної, відповідальності [6].

Таким чином, договір не забезпечував втручання так званих “гарантів безпеки” у конфліктні ситуації і виступу на захист територіальної цілісності, незалежності і суверенітету України за необхідності. Передові держави відчували гостру потребу у позбавленні нашої держави статусу “ядерної”, що було зумовлене не стільки нестабільною економічною, політичною і соціальною ситуацією всередині країни, а скільки сприйняттям її міжнародною спільнотою в якості “частини Росії” через спільні засоби ведення внутрішньої і зовнішньої політики. 

По суті, незалежність, проголошена у серпні 1991 року, залишалася тільки формальністю, адже Україна, як не прикро це визнавати, не була національною державою: у всіх сферах превалювала російська мова, на керівних постах здебільшого знаходилася радянська номенклатура (особливо місцеве керівництво), протягом довгого періоду часу зберігалися тенденції розвитку економіки, промисловості, аграрної, характерні для Радянського Союзу. Владна верхівка в момент прийняття рішення щодо набуття статусу без’ядерної держави, не враховувала історичних реалій. Історія України чітко свідчить про те, що на заваді здобуття Україною самостійності свого часу ставала саме Московія або її спадкоємниця Росія (з середини XVII століття і в більшості сфер по сьогодні домінує нав’язана російська ментальність). Проголошення незалежності мало стати шансом на здобуття власного шляху, відокремленням саме від подібних чужих ідеалів, від нівеляції національних особливостей і вбивства ідентичності. Проте, на жаль, політика провадилася не в інтересах українського народу, не було взято курсу, подібного до політичних програм країн Прибалтики (курс на інтеграцію в спільноту європейських народів, жорстке закріплення державної мови та її всебічний захист, підтримка національного виробника тощо) і це було однією з основних причин недовіри Україні з боку Заходу.

Варто відзначити, що існував реальний шанс створити демократичну, незалежну, суверенну країну з можливістю збереження статусу “ядерної держави”. Річ у тім, що Україна навіть без підписання Договору про нерозповсюдження ядерної зброї сумлінно дотримувалася його положень, не виступала агресором і не проводила ядерних випробувань. За умови здобуття належного авторитету реально самостійної і стабільної держави з вектором розвитку, орієнтованим на цивілізоване суспільство, єдиною проблемою залишався б брак кваліфікованих кадрів для обслуговування цього виду зброї. Проте можливість запросити іноземних спеціалістів, які за належну платню підтримували б боєголовки і установки в належному стані до здобуття українськими працівниками цієї галузі кваліфікації, ніхто не міг би заперечити. За словами Юрія Костенка, Україна пристала на вимогу про ядерне роззброєння на надто невигідних для себе умовах. Серед головних причин він називає традицію більшості прокомуністичних українських політиків 1990-х сприймати Росію як друга, а Захід і НАТО як ворога. Це стало причиною того, що пропозиції США щодо співпраці з переробки ядерних матеріалів та стратегічного співробітництва, зокрема, вступу України до Північно-Атлантичного альянсу, які були «і найкращим шляхом роззброєння, і гарантією безпеки», залишилися проігнорованими. Тому, можливість знайти інше, крім підписання Меморандуму, рішення для цієї проблеми існувала, але, на жаль, ця ідея не була достатньо розвинена, аби втілитися в життя.

З двох абсолютно протилежних позицій у 1994 році керівництво України віддало перевагу першому варіанту – підписанню Меморандуму, який мав суто декларативний характер і був радше “політичною домовленістю”, ніж “міжнародним договором”.

Відповідно до Віденської конвенції 1969 р., «…обов’язковість договору може бути виражена підписанням договору, обміном документами, які становлять договір, ратифікацією договору, його прийняттям, затвердженням, приєднанням до нього або іншим способом» (ст. 11) [7]. Тобто підписання є одним зі способів надання державою згоди на обов’язковість договору. Тим не менше, домовленості також можуть набирати чинності одразу після їхнього підписання, і, не будучи договорами, вони не підпадають під дію законодавчих актів про ратифікацію. Зауважимо: навіть Україна, головний вигодонабувач за Меморандумом, не поставила питання про його ратифікацію, незважаючи на те, що відповідно до положень чинного на той час Закону України «Про міжнародні договори України» від 22.12.1993 № 3767-XII, політичні договори підлягають ратифікації Верховною Радою України (ч.2 ст.7) [8]. Це наводить на думку про те, що перед нами політична домовленість [9].

Таким чином, за поточним законодавством України станом на 1994 рік, існувала гостра необхідність ратифікації Меморандуму для надання йому обов’язкової юридичної сили і імплементації його у національне законодавство. В іншому разі, коли документ продовжував залишатися винятково домовленістю, а не договором, міжнародних зобов’язань перед світовою спільнотою в нашої держави б не виникло так само, як і зобов’язань в зворотньому порядку.

Джеффрі Р. Пайєтт англ. Geoffrey Pyatt
8-й Надзвичайний і повноважний посол США в Україні
Час на посаді:
3 серпня 2003 — 18 серпня 2016
Попередник	Джон Теффт
Наступник	Марі Йованович
Народився	16 листопада 1963  Сан-Дієго, Каліфорнія, США
Громадянство	США

Підписаний США, Великобританією, Росією та Україною Договір про нерозповсюдження ядерної зброї не надавав Україні гарантій безпеки. Меморандум з самого початку планували як політичну угоду. Він передбачав «запевнення, але не військові гарантії». Про це заявляв посол США в Україні Джеффрі Пайєтт. "Будапештський меморандум не був договором про надання гарантій безпеки. Я звертався до посла Стівена Пайфера та деяких інших експертів, які також брали участь у переговорах за цим Меморандумом, і згідно з тим, що я від них чув, всі сторони тоді чітко розуміли, що суть цього документа полягає в тому, що підписанти беруть на себе зобов'язання поважати суверенітет і територіальну цілісність України", - заявляв дипломат.

Характер взятих зобов’язань не є однозначним: деякі зобов’язання є скоріше декларативними, що відповідає практиці політичних домовленостей, інші – досить чіткими і визначеними, що в цілому наводить на думку про їх юридичну природу [9]. Водночас учасники Меморандуму мають чіткі зобов’язання реагувати навіть без застосування військової сили [10]. Але чи допоможе така реакція? Ми маємо розуміти – коли мова йде про ядерну зброю, як гарант безпеки держави, на кону стоять тисячі і сотні тисяч людських життів. Навіть розмірковуючи з точки зору українського політика 1994 року: якщо відбудеться ескалація конфлікту, в якому однією зі сторін виявиться Україна – чи допоможе їй “глибоке занепокоєння” та “стурбованість” Заходу цими подіями? Очевидно, що ні. Навіть більше – за умови імовірності втручання у конфлікт Сполучених Штатів та Сполученого Королівства, можливість розгортання воєнних дій на території України була б значно нижчою, майже відсутньою. Проте, аналізуючи положення і формулювання цього договору, ми сміливо можемо назвати Україну беззахисною.

В комплексі з тим фактом, що навіть чітко сформульовані положення не ладні були гарантувати територіальну цілісність і суверенітет нашої держави, ми можемо говорити про фіктивність і декларативність договору, який по своїй суті мав бути чітким, юридично визначеним і обов’язковим для усіх суб’єктів підписання.

На думку Б. Кельмана, професора права й директора Міжнародного центру контролю над озброєнням Університетського коледжу права ДеПоль (м. Чикаго, США), у міжнародному праві Будапештський меморандум є юридично зобов’язальним документом, але ним не передбачено жодних засобів забезпечення його належної імплементації. Зобов’язання в рамках Меморандуму юридично підтверджують і доповнюють зобов’язання в рамках Гельсінського заключного акту ОБСЄ 1975 року. Крім того, існує низка інших джерел міжнародного права, які зобов’язують Росію поважати територіальну цілісність України [11]. Проте, варто відзначити, що інші джерела є для Російської Федерації настільки ж обов’язковими, наскільки для інших держав. Враховуючи складні історичні процеси державотворення, дуже тісно пов’язані з сусідньою країною, для нас важливими були гарантії невтручання у внутрішню та зовнішню політику України з боку правонаступниці СРСР. Більше того, дослідників цього питання цікавить не лише обов’язковість міжнародних договорів для їх підписантів (адже в ідеалі це має убти апріорним твердженням), важливішою є відповідь на запитання: хто боронитиме територіальну цілісність у разі порушення усіх домовленостей?

Тому, з одного боку, між рядків явно читається відсутність міжнародних зобов’язань перед Україною у Сполучених Штатів та Сполученого Королівства, які позиціонували документ винятково як політичну домовленість. З іншого боку, складається цікава ситуація з обов’язковістю документа для Російської Федерації, яка його хоч і не ратифікувала, мала б виконувати, спираючись на норми поточного законодавства щодо міжнародних договорів.

По-перше, у прикінцевих положеннях цього документа зазначено, що «Цей меморандум набуває чинності з моменту підписання» [12] і тому не потребує ратифікації. Відповідно до частини 4 статті 15 Конституції РФ (від 12.12.1993), якщо міжнародним договором РФ встановлено інші правила, ніж ті, які передбачено законодавством країни, то застосовують правила міжнародного договору [13]. Крім того, як відомо, порядок укладення, виконання та припинення міжнародних договорів Росії визначено Федеральним законом про міжнародні договори РФ від 15.07.1995. Цей Закон застосовують до всіх міжнародних договорів РФ, незалежно від їх виду й назви (п.2 ст.1). Відповідно до статті 6 згода РФ на обов’язковість для неї міжнародного договору може виражатися шляхом: підписання договору, обміну документами, ратифікації, затвердження, ухвалення, приєднання до договору, застосування будь-якого іншого способу висловлення згоди, про який домовилися сторони [14]. Отже, ратифікація є лише одним із багатьох способів надання згоди на обов’язковість виконання міжнародного договору, а якщо в документі зазначено, що він набуває чинності з моменту його підписання, то, очевидно, він не потребує жодної іншої згоди на свою обов’язковість. [10].

Хоча в статті 15 закону зазначається, що міжнародні договори Росії з питань роззброєння чи міжнародного контролю над озброєннями, забезпечення міжнародного миру та безпеки, яким можна вважати Будапештський меморандум, і потребують ратифікації, але оскільки останній був підписаний раніше, ніж Федеральний закон про міжнародні договори РФ набув чинності, то зазначена норма не поширюється на меморандум [15].

Таким чином, поєднуючи розпливчастість формулювань Меморандуму з обов’язковістю його для Російської Федерації, ми не можемо говорити про неї, як про гарант безпеки України. Проте підписання цього документу було черговим актом визнання нашої незалежності та суверенітету, підкріпленням, хоча б на папері, політики невтручання у внутрішні справи України.

Відповідальність – міф чи реальність?

Чи було доцільним віддавати ядерну зброю - гарант безпеки держави - в обмін на розпливчасті обіцянки, забезпечити виконання яких міжнародна спільнота виявилася не в змозі. Аналізуючи ситуацію станом на 1994 рік, а також процес перемовин між Україною та іншими “державами-гарантами”, основною особливістю, яку ми не можемо оминути є українське одвічне бажання видавати бажане за дійсне. Так, під час перекладу тексту майбутнього Меморандуму було допущено величезну помилку, яка серйозним чином спотворила його зміст: позиціонування держав Заходу, як гарантів, в той час як реаліями було продиктовано зовсім інше. Наступним порушенням є відмова від ратифікації документа Верховною Радою України, після якої він мав набрати чинності.

На думку Л. Чекаленка, хоча після основного тексту і міститься окремий рядок, в якому написано: «Цей меморандум набуває чинності з моменту підписання», погодження зі змістом Меморандуму та його підписання, невнесення документа на ратифікацію до ВРУ та виконання нератифікованого міжнародного договору в порядку, передбаченому Конституцією України, завдало істотної шкоди економіці, обороноздатності та територіальної цілісності України, можна вважати зловживанням посадовим становищем з боку Президента України [17].  Наразі не можна чітко сказати, чи це була злочинна халатність чи умисна дія з боку керівництва держави, проте інститут відповідальності за вчинки, які призвели до роззброєння країни і, по суті, стану повної незахищеності від можливого нападника, обов’язково має існувати.

Спираючись на зміст документа та коментарі держав-підписантів, можна стверджувати, що Меморандум не є юридично обов’язковим міжнародним договором, а лише підтверджує на практиці політичні домовленості. Від 1994 року юридична сила та статус меморандуму залишаються незмінними [17]. Беручи до уваги факт недієвості його положень та повної беззахисності країни фактично з кінця 1996 року (остаточне завершення процесу здобуття Україною статусу без’ядерної держави), ми наштовхуємося на проблему ігнорування представниками влади ініціатив щодо перегляду положень Меморандуму, підписання нових договорів, що замінять чинний, але матимуть більшу юридичну силу, та навіть відновлення Україною статусу ядерної держави. Зокрема, у вересні 2009 року, до 15 річниці долучення України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї, екс-секретар Ради національної безпеки і оборони України Горбулін та доктор політичних наук Литвиненко наголосили, що Україні слід скликати міжнародну конференцію для заміни Будапештського меморандуму іншим договором, що гарантував би безпеку та територіальну цілісність нашої країни. Доречним було б залучення до конференції держав, які гарантували Україні безпеку у 1994 р., та інших ключових геополітичних гравців. На жаль, далі, ніж звичайні перемовини, справа не зайшла і це питання зависло в повітрі без будь-якої відповіді. Також у 2014 році до Верховної Ради було подано проект постанови щодо відновлення Україною статусу ядерної держави, проте розвитку цієї ініціативи не було. Таким чином, по сьогодні питання щодо ефективності положень Меморандуму намагаються всіляко уникати, або розглядати його побіжно, не приймаючи якихось кардинальних рішень. По суті, враховуючи складну ситуацію щодо територіальної цілісності, ця проблема є досить гострою,  її ігнорування є прямою зрадою національних інтересів.

Говорячи про явні порушення договору, які прямо вплинули на територіальну цілісність, суверенітет і незалежність України, не можна не сказати про анексію Криму та військове втручання Російської Федерації на східні території України. Основна проблема полягає у тому, що досі не було оголошено військового стану, проте факти присутності російських військ на території іншої держави, і таким чином, прямого порушення величезної кількості міжнародних договорів, є беззаперечними. Тому виникає логічне запитання: чому за три роки неприкритої агресії з боку Російської Федерації це питання досі не було вирішене на міжнародному рівні? Чому її офіційно не було притягнуто до відповідальності за порушення зобов’язань, взятих на себе підписанням Будапештського меморандуму?

Можна також згадати, що Росія порушувала цей договір і раніше, коли здійснювала економічний тиск на Україну, зокрема у сфері поставок енергоносіїв в Україну, та запроваджувала необґрунтовані обмеження на український експорт окремих видів сільськогосподарської та іншої продукції [3]. Власне саме це вказує на абсолютне ігнорування Російською Федерацією умов договору, який за її законодавством є обов’язковим до виконання. Тому відповідальність за порушення мала б настати вже давно, але через неуважність, некомпетентність, байдужість чи інші фактори, що вплинули на відсутність реакції з боку представників державної влади, це питання не було вирішене вчасно і, власне, саме це могло послугувати однією з причин такої сваволі дій на території іншої суверенної держави з боку Російської Фежерації. Відсутність адекватної жорсткої реакції сьогодні також вказує на хибні політичні орієнтири владної верхівки, або інший розподіл пріоритетів і незацікавленість у створенні незалежної суверенної держави.

Агресія Росії проти держави, яка добровільно відмовилась від ядерного потенціалу в обмін на гарантії безпеки поставила під сумнів усю систему безпеки в Європі та світі, а також стала серйозним випробовуванням для режиму непоширення ядерної зброї, нівелювавши значення Договору про нерозповсюдження ядерної зброї [18].

Ратифікація ДНЯЗ 16 листопада 1994 зняла законодавчі застереження до підписання Будапештського меморандуму, що означав повне ядерне роззброєння України. Як наслідок, 1 червня 1996 з України в Росію було вивезено останню ядерну боєголовку. Верховна Рада ратифікувала ДНЯЗ під сильним тиском міжнародної спільноти, всупереч своєму ж рішенню, ухваленому 18 листопада 1993. Тоді Україна ратифікувала договір СТАРТ-1, зобов’язавшись знищити менше половини ядерних  боєзарядів – і лише за умов повної компенсації вартості ядерних матеріалів, фінансування самого процесу роззброєння та надання надійних гарантій національної безпеки.

Після Будапешта Україна мала позбуватися ядерної зброї протягом 7-ми років – тобто остання ядерна боєголовка мала бути ліквідована 4 грудня 2001 року. Важливо, що в усіх документах Верховної Ради (а саме вони мали силу закону) йшлося саме про «знищення ядерного потенціалу», а не про «передачу його іншій країні», оскільки останній варіант позбавляє змісту головну ідею: зменшення кількості ядерної зброї на планеті.

Проте уся українська ядерна зброя, а це близько 5 тисяч боєголовок, у підсумку опинилася на території Росії. Росія, як компенсацію за це, надала Україні паливо для АЕС на суму 0,9 млрд дол. У той час як вартість вивезених з України ядерних матеріалів оцінювалася сумою до 100 млрд дол. – при тому, що річний бюджет України становив на той час 6-8 млрд дол. 

Піднімаючи питання про відповідальність за порушення умов Будапештського документу (навіть не беручи до уваги факту про його статус договору чи домовленості), ми маємо аналізувати дії та бездіяльність усіх суб’єктів. Зокрема, у 2003 році під час конфлікту навколо острова Тузла (перший тривожний дзвіночок щодо виняткової декларативності Меморандуму) на запит України скликати консультаційний самміт із посиланням на положення Будапештського меморандуму, світова спільнота відповіла цілковитим мовчанням. Агресія Російської Федерації на території Кримського півострову та на Сході України також залишилася без уваги, незважаючи на зобов’язання Сполучених Штатів та Сполученого Королівства вести, якщо не активні воєнні дії на захист інтересів України в подібних ситуаціях, то принаймні активну дипломатичну політику.

Відсутність жорсткої реакції Заходу на російську агресію, на думку американського дипломата С. Пайфера, дискредитує західні безпекові гарантії та негативно впливає на стабільність режимів нерозповсюдження. Аналогічну позицію поділяє і низка інших західних дослідників [10].

Отримавши запевнення про публічне підтвердження ядерними державами надання гарантій національної безпеки Україні під час саміту ОБСЄ в Будапешті, 16 листопада 1994 р. український парламент прийняв Закон про приєднання України до ДНЯЗ. В цьому документі підтверджувалось, що Україна є власником ядерної зброї, успадкованої від СРСР [19]. Важливо зазначити, що відповідно до статті 6 Закону України «Про приєднання України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї від 1 липня 1968 року», ухваленого 16 листопада 1994 року, «цей Закон набирає чинності після надання Україні ядерними державами гарантій безпеки, оформлених шляхом підписання відповідного міжнародно-правового документа» [22].

Україна погодилася, що приєднується до ДНЯЗ як держава, статус якої не може бути визначений цим договором ні як «ядерна», ні як «неядерна». Однак менше ніж через 3 тижні у Будапешті на саміті ОБСЄ Україна, всупереч рішенню парламенту, раптом приєдналася як «неядерна держава». Тоді ж ядерні США, Росія та Велика Британія «гарантували» Україні безпеку Будапештським меморандумом. Він не передбачав ніяких унікальних положень чи юридичних зобов’язань, а лише повторював тези вже ратифікованих всіма підписантами міжнародних документів – зокрема, Заключного акта ОБСЄ та Статуту ООН.

Цікаво, що принцип його побудови і навіть підбір статей з міжнародних документів майже ідентичний до «Заяви про гарантії безпеки», що за півтора роки до того, 25 лютого 1993, надсилала Росія до МЗС України – як пропозицію гарантій зі свого боку.  

Таким чином, якщо Будапештський меморандум не можна класифікувати, як договір, що може гарантувати безпеку та суверенітет України, тобто «юридично значущий» документ, то логічним висновком було б те, що Україна не є стороною Договору про нерозповсюдження ядерної зброї і має право на розвиток цієї галузі.

Висновки.

Історія – суцільна, нерозривна низка подій, що формують світ, створюють його таким, яким він є і яким він має бути. Відбувається багато позитивних і негативних речей, але найголовніше – навчитися відстежувати  причинно-наслідкові зв’язки серед цих, на перший погляд, сумбурних ситуацій та робити правильні висновки. Яким може бути висновок стосовно підписання Україною Будапештського меморандуму і долучення до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї?

По-перше, враховуючи декларативний характер положень документу, відсутність гарантій безпеки, територіальної цілісності та недоторканності кордонів, незалежності, ми можемо сміливо сказати про злочинні наміри, які переслідувала владна верхівка у 1994 році або, як мінімум, її некомпетентність. Адже залишити країну напризволяще, без жодного захисту, яким свого часу виступала ядерна зброя – жахливий злочин, покарання за який неодмінно має настигнути винних. Політичні діячі замість перегляду положень документу або підписання нового міжнародного договору, що був би обов’язковим для всіх його підписантів, радше за все намагаються затягнути час і відвернути увагу українського суспільства від цієї проблеми. З 2009 року, коли ініціатива заміни Будапештського договору була винесена на рівень міжнародних перемовин найвищого рівня, нічого суттєво не змінилося і, по суті, не помітно було істотних зсувів у вирішенні цієї справи.

По-друге, підписання цього документу в тій формі, яку було запропоновано на міжнародних саммітах, і стало причиною багатьох трагічних подій, що відбувалися на території України від початку російської агресії в 2014 році. З більш, ніж стовідсотковою впевненістю ми можемо говорити про те, що зберігши в 1994 році статус ядерної держави, наша країна змогла б уникнути війни з Росією, втрати Кримської області, економічного тиску з боку північного сусіда. В протилежному випадку, це б явно породило загрозу ядерної війни і призвело б до Третьої світової, чого міжнародна спільнота за жодних умов не допустила б.

Наразі говорити про підписання нових міжнародних договорів або ж зміну статусу Будапештського меморандуму, радше за все, не має сенсу. Статус ядерної держави, як відомо, надає певні привілеї на міжнародно-політичній арені і забезпечує поважливе ставлення до інтересів такої країни. Не маючи жодних переваг і будучи нездатною навіть банально забезпечити недоторканність своїх кордонів, Україна не має ніяких важелів впливу на геополітичних лідерів, а ті, в свою чергу, не відчувають гострої потреби переглядати колись укладені договори.

«Україна була ядерною державою з 1960 року і виробляла ракетно-космічну техніку. У нас був 3-й ядерний потенціал у світі. У 1990 році ми закінчили переозброєння ракети SS-24 («Скальпель»), яка мала гарантію 25 років і ще продовження на 25 років – тобто загалом до 2040 року. Кожна ракета несла по 10 боєголовок, а кожна боєголовка була як 25 Хіросім і Нагасак. Ядерна зброя всіма країнами світу розглядається як гарантія того, що ніхто не посміє погрожувати цій державі. У світі поважають сильних і багатих», – зазначає генерал-полковник Володимир Толубко, прихильник збереження ядерного потенціалу України, автор проекту Воєнної доктрини, яка передбачала створення українського "Щита ядерної оборони", народний депутат України у 1990-94 рр.

Таким чином, помилка, зроблена при відмові від ядерної зброї на абсолютно невигідних для України умовах, коштувала дуже багато, а її наслідки стали фатальними для історії нашої держави. Єдине, що ми мусимо зробити сьогодні – покарати винних задля уникнення подібних вчинків у майбутньому.

На закінчення доцільно вказати і на політичні наслідки подій в Україні пов’язаних з російсько-українською війною не тільки для Європи але і світу в цілому. Приклад України продемонстрував ряду де-факто ядерних держав, що гарантій їх безпеки в разі відмови від ядерної зброї не буде. Безкарне порушення територіальної цілісності України створює небезпечний прецедент системи безпеки міжнародної спільноти, яка склалася після Другої Світової війни. Така політика може покласти початок непередбачуваним, але однозначно негативним процесам.

© Вітрова Доця

Список використаної літератури:

1. Словник іншомовних слів; ред. О.С. Мельничука. – К. : УРЕ АН УРСР, 1974. Режим доступу: http://slovopedia.org.ua/42/53404/285844.html
2. Словник української мови: в 11 тт. / АН УРСР. Інститут мовознавства; за ред. І. К. Білодіда. — К.: Наукова думка, 1970-1980. — Т. 4. — С.671.
3. Біляк Т. Міжнародно-правова оцінка тексту Будапештського меморандуму 1994 р. (ч.1/ ч.2). [Електронний ресурс]. – Pежим доступу: http://iac.org.ua/mizhnarodno-pravova-otsinka-tekstu-budapeshtskogomemorandumu-1994-r-chastina-1/; Pежим доступу: http://iac.org.ua/mizhnarodno-pravova-otsinka-tekstubudapeshtskogo-memorandumu-1994-r-chastina-2/
4. Василенко В. Щоб Україна стала суверенною державою, а її незалежний статус визнав увесь світ, було потрібно позбутись ядерної зброї / В. Василенко // Український Тиждень. – 2014 р. – №15 (335).
5. Сергій Кондратов, старший науковий співробітник Національного інституту стратегічних досліджень: Польові випробування Будапештського меморандуму і без’ядерний статус України – інтернет видання: [Cайт з питань ядерної безпеки, радіаційного захисту та нерозповсюдження ядерної зброї]. Джерело пошуку: http://uatom.org/index.php/uk/2015/09/29/polovi-vyprobuvannya-budapeshtskogo-memorandumu-i-bez-yadernyj-status-ukrayiny-3/
6. Будапештський меморандум: передумови і наслідки (не)гарантії національної безпеки України / П. П. Гай–Нижник // Гілея: науковий вісник. – 2016.
7. Віденська конвенція про право договорів між державами та міжнародними організаціями або між міжнародними організаціями / Офіційний сайт Верховної Ради України [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon4.rada. gov.ua/laws/show/995_a04
8. Про міжнародні договори України : Закон України від 22.12.1993 р. № 3767-XII [Електронний ресурс]. – Джерело пошуку: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/ 3767-12).
9. Катерина Гурін: Будапештський меморандум 1994 року – договір чи домовленість? – К.: журнал Публічне право №2 – 2016.
10. Ігор Лоссовський: Міжнародно-правовий статус Будапештського меморандуму: договір, обов’язковий для виконання всіма його сторонами. – К: Видання ДП “ГДІП” – 2015.
11. Synovitz R. Explainer: The Budapest Memorandum And Its Relevance To Crimea [Електронний ресурс]. — Джерело пошуку: http://www.rferl. org/content/ukraine-explainer-budapestmemorandum/25280502.html
12. Меморандум про гарантії безпеки у зв'язку з приєднанням України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї – Будапештський меморандум. – 5 грудня 1994 р.
13. Конституция РФ [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://www.constitution.ru/
14. Федеральный закон о международных договорах РФ от 15.07.1995 р. [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://www.rg.ru/1995/07/21/mejdunarodnye-dogovory-dok.html
15. Будапештський меморандум як міжнародний договір, обов’язковий для виконання його гарантами – [інтернет видання] – журнал “Віче”. Джерело пошуку: http://www.viche.info/journal/4829/
16. Олена Святун, Олексій Святун: Будапештський меморандум та його співвідношення з Договором про нерозповсюдження ядерної зброї – журнал “Віче” №20 – 2014.
17. Чекаленко Л. Ядерні гарантії Україні: лише на папері / Л. Чекаленко // Віче. – 2014. – No 7. – С. 28–29.
18. Степан Прийдун: Будапештський меморандум в контексті ядерного роззброєння України. – Збірник наукових праць “Україна-Європа-Світ”.
19. ГДА МЗС України – Ф. 1. – Оп. 4. – Спр. 7309. – 109 арк.
20. Конституція України / Офіційний сайт ВРУ [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/888-09/page2?text=%E4%EE%E3%EE%E2%EE%F0
21. В. П. Кононенко: Аналіз міжнародного договору України: Меморандум про гарантії безпеки у зв’язку з приєднанням України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї” – Вісник Харківського національного університету імені В. Н. Каразіна № 1144, 2014.
22. Закон України “Про приєднання України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї від 1 липня 1968 року” – 16 листопада 1994 року.
23. Висновки. - Чому 16 листопада 1994 - "чорний день" в українському календарі.

Додатки.

ДОДАТОК 1

Меморандум про гарантії безпеки у зв'язку з приєднанням України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї.

Дата підписання: 05.12.1994

Дата набуття чинності: 05.12.1994

Україна, Російська Федерація, Сполучене Королівство Великої Британії та Північної Ірландії і Сполучені Штати Америки, вітаючи приєднання України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї як  держави, що не володіє ядерною зброєю, беручи до уваги зобов'язання України ліквідувати всю ядерну зброю, що знаходиться на її території, у визначений період часу, відзначаючи зміни ситуації в галузі безпеки в усьому світі, включаючи закінчення холодної війни, що створили умови для глибоких скорочень ядерних сил, підтверджують таке:

1. Російська Федерація, Сполучене Королівство Великої Британії та Північної Ірландії і Сполучені Штати Америки підтверджують Україні їх зобов'язання згідно з принципами Заключного акта НБСЄ поважати незалежність і суверенітет та існуючі кордони України.      

2. Російська Федерація, Сполучене Королівство Великої Британії та Північної Ірландії і Сполучені Штати Америки підтверджують їх зобов'язання утримуватися від загрози силою чи її використання проти  територіальної цілісності чи політичної незалежності України, і що ніяка їхня зброя ніколи не буде використовуватися проти України, крім цілей самооборони або будь-яким іншим чином згідно зі Статутом ООН.   

3. Російська Федерація, Сполучене Королівство Великої Британії та  Північної Ірландії і Сполучені Штати Америки підтверджують Україні їх зобов'язання згідно з принципами Заключного акта НБСЄ утримуватись від економічного тиску, спрямованого на те, щоб підкорити своїм власним інтересам здійснення Україною прав, притаманних її суверенітету, і таким чином отримати будь-які переваги.      

4. Російська Федерація, Сполучене Королівство Великої
Британії та Північної Ірландії і Сполучені Штати Америки підтверджують їх зобов'язання домагатися негайних дій з боку Ради Безпеки Організації Об'єднаних Націй з метою надання допомоги Україні як державі-учасниці Договору про нерозповсюдження ядерної зброї, що не володіє ядерною зброєю, в разі, якщо Україна стане жертвою акту агресії або об'єктом погрози агресією з використанням ядерної зброї.      

5. Російська Федерація, Сполучене Королівство Великої Британії та Північної Ірландії і Сполучені Штати Америки підтверджують щодо України їх зобов'язання не застосовувати ядерну зброю проти будь-якої держави-учасниці Договору про нерозповсюдження ядерної зброї, що не володіє ядерною зброєю, крім випадку нападу на них самих, їхні території чи їхні підопічні території, їхні збройні сили або на їхніх союзників з боку такої держави спільно або в союзі з державою, яка володіє ядерною зброєю.      

6. Україна, Російська Федерація, Сполучене Королівство Великої Британії та Північної Ірландії і Сполучені Штати Америки будуть проводити  консультації у випадку виникнення ситуації, внаслідок якої постає питання стосовно цих зобов'язань.

Цей меморандум набуває чинності з моменту підписання.

Підписано у чотирьох рівно автентичних примірниках українською, англійською та російською мовами.

Будапешт, 5 грудня 1994 року.